佛山开启“兵团作战”三年再造两个千亿集群
一座靠“放”长大的城市，现在要把权力重新“收”回来。
过去四十年，佛山把决策权放给区、放给镇、放给市场，政府当起“店小二”，于是有了顺德北滘家电、南海大沥有色金属、禅城南庄陶瓷等特色产业的快速崛起。2019年，佛山突破万亿GDP大关，成为广东省继广州、深圳之后第三座迈入“万亿俱乐部”的城市。
但在今天，这套逻辑正被改写。当新兴产业的发展需要跨区域配置算力、数据和场景时，靠一个镇、一个区单打独斗很难形成势能。改革势在必行。
6月24日，佛山市加快建设现代化产业体系工作大会召开，会上发布《佛山市深入推进“三箭齐发”加快建设智造强市攻坚方案（2026—2028年）》和配套措施，并提出构建一套名为“1+7+3+3+N”的产业推进体系，其核心是通过体制机制改革，全面强化市级统筹，变“五指分散”为“握指成拳”，变“各自为战”为“兵团作战”。
这标志着佛山从“放权搞活”到“统筹聚力”再进一步。三年内能否新增两个千亿级产业集群，取决于一座靠“放”长大的城市如何在“统”与“放”之间找到新的平衡。
“面对新一轮科技革命和产业加速变革，叠加房地产深度调整，佛山经济增长乏力、持续承压。”佛山市委常委、副市长刘杰在解读上述方案时的开场白措辞直白，没有回避问题。
这背后是一组残酷的数据对比。2023年，佛山规上工业总产值突破3万亿元，是全国第二座达到这一规模的地级市。但亮丽数字的另一面是产业结构失衡。去年的一组数据显示，7大关联行业占佛山制造业的比重近60%。当进入深度调整周期，与之高度绑定的佛山制造首当其冲。
佛山新兴赛道目前仍处于“有星星、缺月亮”的局面。佛山半导体产业近年实现跨越式发展，相关规上企业从不足90家增至336家，但体量仍不足以填补传统产业留下的缺口。智能机器人产业跑得更快，体量同样有限，2024年全市及相关产业营业收入刚过600亿元。
这种“青黄不接”的结构性困境，是佛山产业改革的直接诱因。今年1月，佛山市委提出，推进传统产业转型升级、新兴产业发展壮大、未来产业培育布局“三箭齐发”。
但要实现“三箭齐发”，需要解决更深层面的治理结构问题。
过去四十年，佛山的产业政策以“放”为基调，把土地、规划、招商权限层层下放，形成五区竞合、镇街赛马的格局。这种模式在要素驱动阶段释放了巨大活力，但当产业竞争从“拼成本”转向“拼生态”、从“单点突破”转向“系统集成”时，碎片化的治理结构反而成为劣势。
以储能产业为例，一条完整的储能产业链往往横跨南海的制造基地、禅城的研发平台和三水的化工材料产区，单一行政区无法独立完成闭环。
这正是“1+7+3+3+N”体系诞生的现实土壤。
刘杰介绍，“1+7+3+3+N”体系具体包括1个市现代化产业体系建设指挥部、7个关键产业办公室、3个专责小组、3个产业赋能平台，以及N个由产业科室、科研院所、产业联盟、产业基金、产业园区组成的多元支撑矩阵，目的就是集中全市人财物资源办大事。
当然，“集中力量办大事”并非从零开始。
2021年，佛山就已组建市招商办，这是佛山从“区镇各自为战”向“市级统筹”转变的标志性节点；两年后，佛山进一步组建了9个重点产业招商专班。但那时的市级统筹更多停留在“招商前端”，产业规划、要素配置、政策制定等核心权力仍在区镇。而“1+7+3+3+N”的升级之处在于，它把统筹的触角从“前端招商”延伸到了“后端落地”和“全程服务”。
“在资源和空间都有限的情况下，佛山产业的发展不能再贪图‘大而全’，只能做‘专而精’。所以我们在系统性地思考几个问题：头部，佛山适合做哪几个赛道？第二，每个赛道放在哪个区域？第三，我们现在缺什么、有什么短板？怎么把需要的东西招引过来？”佛山市能源电力产业办公室招商负责人王军告诉南方财经记者，这就是7个关键产业办公室的职能，纵横向做好政策的协调、各部门的协同，集团军作战，实现整体效率蕞大化。
这一套体系成立后，首先要回答的是“往哪里打”。
当天会议发布的《攻坚方案》，瞄准的是三年内新增2个千亿级新兴产业集群的目标，七条赛道就此浮出水面。根据《攻坚方案》，能源、智能化网联、智能、信息软件、、生物医药健康、游艇是未来三年产业攻坚的先行试点和核心增量。
这七个赛道并非无源之水、无本之木，背后是佛山“差异化、特色化、集群化”的产业选择逻辑。
能源的入选，基于深厚的产业根基。佛山是全国中压开关设备三大制造基地之一，已集聚电力设备相关企业超4000家，形成覆盖“发、输、配、用、储”的全产业链条，本地配套率超75%。2025年全年，佛山引进50个新型电力系统装备产业项目，签约投资总额超360亿元。
游艇产业的入选，则是基于差异化竞争的判断。在深圳、广州、东莞环伺之下，与其在热门赛道上正面竞争，不如在细分领域寻找“非对称优势”。游艇制造对精密加工、材料成型等能力要求极高，而这是佛山制造业的看家本领。
其他赛道同样各有根基。智能机器人已形成3000家企业集群，工业年产量达4.65万套；从无到有跨越式生长至336家规上企业；生物医药健康依托季华实验室等平台加速聚集；智能化网联和信息软件则与佛山庞大的制造业数字化转型需求直接挂钩。
每个赛道实行专班攻坚，由产业办公室专责推进，明确目标任务和载体布局，目标是在三年内培育专精特新企业、打造千亿级产业集群。
值得关注的是，“聚焦新兴”并不意味着“抛弃传统”。本次方案专门部署“优势产业焕新工程”，推动传统产业“智改数转”。“新老并举”的策略，让佛山在稳住基本盘的同时打开新增长空间。
本次大会的另一重信息量，藏在“政企协同”的表述进化中。
佛山是中国民营经济蕞活跃的城市之一。美的、东方精工、科达制造等一批本土成长起来的民营企业在全球市场开疆拓土。过去几十年，佛山政府的角色更多是“无事不扰，有求必应”，企业自己干，政府做好服务。
但这次方案使用了新的表述框架：政企要“亲清携手、同志同向、协同发力、共同成长”。政府角色被定义为“规划产业、要素支持、生态打造并全程护航”。
从“服务”到“协同”，一词之变的背后是角色重构：政府不再只是“后勤保障”，而要进入战场“并肩作战”。
具体操作上，政府侧重产业规划、要素配置、生态构建；国资国企在主题园区、技术平台、产业引导基金等领域“更加积极有为”，佛山国资将从“城投基建”角色向“产业投资运营”转型；链主企业牵头技术攻关，带动产业链协同创新；中小企业对标提升、配套跟进。
与这套协同机制同步调整的，是考核评价体系的重构。
过去评价产业、扶持企业，往往更看重规模，现在政府调转指挥棒，转而侧重成长性指标。企业扶持上，不再简单以体量论英雄，更加看重科创属性、成长潜力，重点扶持一批、科创型初创企业、未来赛道潜力企业，培育更多独角兽、上市公司、单项冠军，打造梯次接续的企业梯队。
财政资金的转向同样值得关注，逐步从“普惠式补贴”转向“战略性赋能”，通过股权投资、科技金融等创新方式，精准滴灌技术攻关、中试转化等环节，容忍创新试错、支持前沿探索。
园区考核也不再简单看企业集聚数量，而是注重“特色立园”、新基建配套、公共服务提升，推动工业园区从“企业聚集地”向“科创产业园、创新生态圈”转型。
对企业看成长性、对资金看战略性、对园区看生态性，这三个指标共同指向一个方向：佛山不再追求“铺摊子”式的规模扩张，转而追求“育生态”式的内涵增长。
过去四十年，中国制造业城市的成功经验各不相同。苏州靠外资，深圳靠科创，佛山靠民营、靠放权。当要素驱动转向创新驱动、产业链竞争转向产业生态竞争时，佛山“放”的优势正在变成“散”的劣势，这并非佛山独有的困境，而是大量“放权型”工业城市面临的共同命题。
广东省发展改革委二级巡视员矫军在会上表态，将在重大项目谋划、产业平台提级、资源要素保障、改革试点赋权等方面给予佛山全力支持。这意味着佛山的改革不仅是自选动作，也是广东的一块试验田。
“统而不死、放而不乱”的平衡木能否走得通？中国大量“放权型”工业城市都在寻找答案。佛山系统性地用制度设计来回答，无论三年后结果如何，这个样本都具有观察意义。
（文章来源：21世纪经济报道）
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