碎片化土地连片后长出“金饽饽”
佛山南海全域土地综合整治样本：村级产业园、零散农用地“化零为整” 吸引龙头企业、院士项目纷纷入驻
狮山镇经过全域土地综合整治后,吸引了不少大型企业前来投资兴业。
九江镇，新厂房可供超高设备生产。
当前，以全域土地综合整治为抓手，推动“百县千镇万村高质量发展工程”正在广东各地展开。全域土地综合整治以“腾空间、增耕地、优生态、强活力”为主要内容，全面整治根治耕地碎片化、空间无序化、产业低端化、生态功能退化，是一件打基础、利长远，具有全局意义的重要工作，当前全国各地也在纷纷开展试点。在全域土地综合整治过程中，各地都有哪些经验可以借鉴？
佛山市南海区是广东省蕞早开展全域土地综合整治试点的地区之一。曾经，“三来一补”造就了这里星罗棋布的村级产业园和经济的腾飞，但早期的无序开发也使得农用地、小工厂、村居之间犬牙交错。逼仄的厂房不仅影响生产效益，也埋下安全生产隐患；破碎的农地没有规模效益，有些甚至出现撂荒……土地碎片化成了制约当地发展的重要因素。2021年起，全域土地综合整治在南海区拉开序幕。两年多来，通过土地的辗转腾挪，当地不少地方又现勃勃生机。
据了解，南海区在新一轮国土空间规划中提出“四集中”的目标：城镇空间集中、产业空间集中、农业空间集中，生态空间集中形成廊道、织补成网。而要实现这“四集中”，全域土地综合整治正是重要抓手。
“边拆除边招商”腾挪村级产业园引来“金凤凰”
产业空间集中，方可“大招商”“招大商”。记者在南海区多地看到，通过全域土地综合整治，一批产能落后的村级产业园被腾退出来，重新整理的建设用地上，一个个现代化产业项目正拔地而起。
在狮山镇万亩新材料产业园核心起步区内，一家投资超百亿元的企业项目刚落成投产，宏大壮观的生产车间足有一个大型足球场大小。狮山是地区生产总值破千亿元的经济大镇，该镇副镇长潘希明介绍，经过多年发展，狮山镇的土地开发强度达到56%，破碎化严重，空间功能杂乱、土地权属交错，一度导致优质企业与其龙头项目难以在此落地；近两年，通过大力推动全域土地综合整治，狮山镇仅新材料产业园两期项目就整理用地超360公顷，引入及在谈项目超10个，总投资额超340亿元，其中包括两个百亿级项目。“我们是‘边签约边办证’‘边拆除边招商’，全力聚焦战略性新兴产业和‘龙头’企业项目，推进项目更快落地、竣工和投产。”
而在南海区九江镇临港国际产业社区内，一家大型耐火材料生产企业正开足马力生产。热火朝天的车间内，工人们挥汗如雨，叉车往来穿梭。作为入驻园区的首家企业，总经理林进云对如今的运转情况十分满意，他告诉记者，其所在企业总部位于天津，为更靠近南方客户和供应商，十几年前就在珠三角设厂，但因当时租的厂房无法放下生产设备，企业不得不将原先设计要求14米高的设备强行改成12米，这造成了后续的不良影响。“当年设备改矮之后，很多客户都反映产品不如原来的质量好，但因为厂房是租的不能去改造，因此我们迫切希望能够在珠三角有一块自己的地皮来建设符合要求的厂房。”
经过多轮考察后，该企业蕞终敲定落户九江镇临港国际产业社区，他们拍下43亩国有土地，于2021年2月建厂，去年正式投产。林进云表示：“我们投产后企业效益大幅提升。去年广东工厂的年产值就达到1.5亿元，同比增长50%，今年如能实现满产，年产值将同比增加100%。”
林进云还记得刚来九江镇建厂时的场景，当时这里是一个村级产业园，园内杂草丛生，周边还有很多旧厂房待拆除。“一开始我们心里也没底，但后来我们发现当地土地整治的速度非常快，政府雷厉风行地腾退了周围的村办小企业，很快交付了土地。”他表示，现在很多企业都进驻了，他们的一些上下游客户也搬过来了，园区生机勃勃，和此前的景象有天壤之别。
“征7租3”保障村民分红理顺交错区域实现连片集中开发
产业用地整理中往往涉及各方利益的重新分配，如何做好平衡是当中的关键。采访中记者发现，当地特别重视对农民利益的保障。
负责临港国际产业社区全域土地综合整治的佛山市南海江兴产业投资发展有限公司总经理梁卫民介绍，当地整治前为九江金属材料市场，土地性质属集体用地，厂房破旧，产业也较低端。“3000多亩土地，里面都是零散的物流企业和规模很小的五金加工企业，所以我们下决心做升级改造，把所有土地统一收回来，再作为建设用地出让或出租。现在，临港的土地整治工作基本完成，具体来讲就是把其中70%的土地征收为国有，30%的土地仍作为集体用地用于租赁。”
梁卫民告诉记者，大型企业通常更青睐国有建设用地，一方面可以根据自己需求在土地上改建厂房，另一方面国有土地也可以作为资产向金融机构融资。而通过土地征收，当地拥有股权的村民可获得征地赔偿款。“1人能分到10多万元，这对普通家庭来说是很可观的一笔收入。更重要的是，还剩30%的土地仍属集体用地，村民每年仍能依靠集体土地租赁获得分红，每年都有稳定收入。所以村民对这个模式都非常支持。所涉24个村经济组织，表决时蕞低的都有九成支持，很多都是100%通过。”
梁卫民告诉记者，剩余30%的集体用地，招商办正在和相关企业洽谈。“我们和村民是有约定的，无论这片集体土地租不租得出去，公司每年都会向村民分红，村民的利益我们首先要保证。”他还表示，拆迁补偿方案对于绝大部分当地被腾退的企业都是接受的。因为他们提供的补偿款足以覆盖这些企业多年来的投入成本，而这些企业被腾退后通常会在其他地方重新建厂，原有的工人通常也是跟着厂房走，并不会因此失业。而将土地连片整合后，园区的目标是招商龙头大企业，“这些企业一进来，往往会吸引其上下游企业一起进驻，形成‘羊群效应’，我们对进驻企业也有要求，就是投产后要实现每亩地30万~35万元不等的税收。”梁卫民介绍。
九江镇相关负责人还介绍，为解决征租区域集中连片的问题，根据“征7租3”开发模式，九江成功将征收区域和合作开发区域通过第二次产权置换（即空间置换）集中在同一片区，使临港项目能够连片开发、整体管理，便于后续的项目引入和地块出让。在完成所有权调整工作后，九江采取“华容道”式开发方式，理顺相互交错的征租区域，达到集中连片、便于开发的目的。
整租现代农业园“化零为整”后村民年分红增加5000元
农用地的“化零为整”同样让不少地方焕发新活力。在里水镇一家现代农业产业园里，数十位农民正在广阔的田野里种植着番薯。该产业园区规划总面积约2000亩，目前已承租1600亩；规划总投资约5.18亿元，力争在5年内打造成4A景区级现代农业产业园。
这片现代农业产业园用地分属附近的汤村和小布村，聊起它的“前世今生”，汤村党支部书记周铭豪向记者介绍：“汤村、小布村一直以来都是以农业为主，以前这些土地都是由村经济合作社分别租给30多个大小承包户种花卉，小的租一二十亩，大的租七八十亩，田间小路阡陌纵横，还有一些农地出现撂荒。”2021年前后，承包户的租期相继到期，里水镇上下都希望做大型现代农业，于是没有再将土地续租给花卉种植户，而是把土地集约起来凑成连片的1600亩土地，上传到里水镇三资平台招商，希望找一家有实力的农业科技公司来承包做大农业。“集中连片的土地非常利于现代农业的机械化种植和集约化管理，我们也更能租得出好价格。”
整租大公司的决定同样赢得村民的支持。周铭豪表示，原先租给小户时，每亩租金不到1000元，整租给现代农业产业园后，租金每亩涨到3700元，一下子让当地村民去年的分红上涨了约5000元。
该农业产业园负责人陈嘉浩告诉记者，他通过三资平台获得了这1600亩土地的租赁权，租期从去年9月1号算起共计20年，租金总计1.52亿元。“我们会通过2至3年进行土壤复垦和改良，后续还会进行无人化、机械化种植；此外，我们还会引入第三产业，搞农业科普教育、农业研学和种业科研等。”
恢复、新增耕地建永久基本农田储备区助产业空间拓展
陈嘉浩告诉记者，他投资这片农业产业园，另一个重要原因是南海区有建立永久基本农田储备区的政策。“为响应南海区永久基本农田储备区政策，我们计划将其中1100亩恢复为耕地，未来在政策允许下能为里水镇重点片区调出基本农田。这样，既可以活化镇内零散土地，又可以为里水镇乃至南海区未来城乡融合发展提供有力保障，意义非常大。”
记者了解到，根据国务院2021年发布《自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求，各地应建立健全永久基本农田储备区制度。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区。
“南海农用地接近60万亩，其中有8.3万亩是耕地，这8.3万亩耕地里，我们划了6.45万亩作为国家认定的永久基本农田。”佛山市自然资源局南海分局总工程师王炜告诉记者，因为早期的无序开发，南海各类性质的土地犬牙交错。“永久基本农田也是分散的，因此我们努力做耕地恢复，力图把永久基本农田集中连片，建立健全永久基本农田储备区，这样就能方便土地进行腾挪，有利于产业空间的拓展。”
王炜介绍，在全域土地综合整治的农用地整理方面，新增耕地一直是南海区的重要工作。“去年我们的任务是3000亩，今年目标新增耕地3300亩。”
空间格局合理再造“五金岛”变湿地公园镇上已吸引23个院士项目
全域土地综合整治试点至今，南海区不少地方的生态环境较以往有了很大提升。在丹灶镇的金沙岛记者看到，以往破败的村级产业园消失不见，取而代之的是由湿地公园等组成的连片生态廊道，多年不见的候鸟重新在河边落脚，江边种满了各种绿植和花卉，不时有游人驻足观赏。
金沙岛国家湿地公园生态修护项目是南海区全域土地综合整治低效建设用地腾退并复垦复绿的示范项目之一。通过对片区内原有工业厂房进行关停清退，拆除大量农用地棚舍，令这里的生态环境有了质的飞跃。
说起金沙岛的往事，丹灶镇自然资源所所长邓展恒如数家珍：“改革开放后，金沙岛出现了各类小型五金加工厂，当时人们骑着单车把五金件通过渡口运到外面，然后一麻袋、一麻袋地把赚到的钱运回岛上。随着时代发展，这类小型五金加工厂逐渐被淘汰，这也让岛内错杂着很多低效工业区。全域土地综合整治在南海试点后，我们也在思考，如何‘再造一个丹灶’？于是我们提出了3个‘万亩’的方向。”邓展恒介绍，通过土地综合整治，丹灶镇将工业集中到丹灶镇北边，形成万亩工业产业园；将农业集中在南边，建万亩农业生态示范区，同时在金沙岛结合国家湿地公园的建设进行生态修复，打造连片万亩生态片区。
合理的空间布局同样会吸引高端的产业和人才。邓展恒介绍：“自从2021年以来，丹灶镇不仅打造出良好生态，也因为产业用地、农业用地的集中连片，吸引了很多工业企业和农业企业落户，去年丹灶镇引入80个项目，总投资额达340亿元。并且我们去年同时也吸引了149名高科技人员，目前丹灶镇的累计院士项目已达到23个，这有赖于丹灶在空间格局上的合理再造，未来我们希望落户的高水平产业能越来越多。”
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