突破土地管理瓶颈佛山村级工业园如何华丽转身？

admin2年前 (2024-09-27)佛山产业信息59

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　　村级工业园整治提升是佛山当前经济社会发展的重要工作，其不仅是破解土地供需瓶颈的关键环节，也关系到城市形态提升和产业转型升级的成败。

　　当前，村级工业园整治成为佛山城市更新蕞大的“困局”：一是新增建设用地空间匮乏。佛山土地总面积约为3797平方公里，土地开发强度高达38%，超过地区土地开发强度警戒线%的平均土地开发强度。其中禅城区的土地开发强度高达76%,南海区和顺德区的土地开发强度也超过50%。

　　二是土地红利日益衰竭。2017年佛山单位土地面积GDP产出为2.5亿元/平方公里，上海地均GDP为4.33亿元/平方公里，深圳的地均GDP为9.76亿元/平方公里。

　　三是土地指标配制政策变化带来挑战。省国土厅已明确，珠三角地区2018年起不再下达新增建设用地指标，这改变了传统依赖增量发展的惯性模式，倒逼各地要从存量上要发展空间。理论上，佛山在“供”方面已很少有新增建设用地空间。这对全市制造业发展的用地保障、城市环境的改善、格局的优化、品质的提升提出了更高要求。

　　当前，佛山经济面临全新的发展形势，很多历史积累的结构性矛盾仍然存在。由于长期以来的高度放权，组团发展，区镇各自谋划的“摊小饼”发展模式和粗放式的土地管理，使城市发展过于依赖增量土地，而忽视了质的提升。大量生态用地资源被破坏，导致耕地资源及后备资源不足，村级工业园零散粗放，这与当前佛山高质量发展的要求不相适应。

　　其一，土地利用结构及功能布局欠合理，包括工业园区用地布局混乱、碎片化，功能区划缺统筹，连片成规模的发展空间少。

　　其二，村民土地利益观念固化，认为土地是“会下蛋的鸡”，不愿把土地交给政府，有些项目给再高的补偿都不愿将土地转让。

　　其三，土地权属复杂，近70%的工业用地涉及多权属，由此造成实施项目谈判成本高、补偿和土地收益方案难获得共识等问题。

　　其四，土地流转周期长，近五成土地剩余租期超过20年，且都经过多轮转租或分租，租用情况复杂，统筹改造难度大。

　　其五，村级工业园“工改工”“复垦复绿”动力不足，大量村级工业园改造为房地产。

　　我市村级工业园用地面积约207 平方公里，其中仍有大量用地无合法手续，违法建设总量缺乏系统的统计和摸底。在这些违法用地上，环境、消防等问题突出，70%的安全事故、65％的环保案件发生在村级工业园，成为城市藏污纳垢的地方，严重影响城市形象。同时，我市新增违法建设未能全面有效遏制，管理成效不理想。

　　我市产业布局是基于特定历史条件下形成的，具有一定合理性，但也不可否认，各区、镇（街）存在错位意识不强、同质化竞争等问题，导致有些区域产业特色优势不明显。此外，一方面存在优质项目找不到土地落户的情况，即引来的“凤”找不到“巢”。另一方面，由于我市在空间层面的产业布局规划不完善，各区、镇也缺乏具有操作层面的、切合地方实际的产业规划和招商统筹指引，通过综合整治把高污染、消防和安全生产不达标的企业清理后，出现了不知该引进何种类型产业的窘境，即“笼”腾出来后，不知引什么“鸟”。

　　为积极应对新时代土地管理工作的新要求，破解我市土地管理瓶颈，应全面理清市与区、统筹与放权、经济发展与土地集约之间的辩证关系，从深化土地制度创新和优化全市产业用地布局出发，在土地管理政策、产业政策制定上打好“组合拳”，做好政策的顶层设计，引导土地管理观念及时转变，推动村级工业园整治顺利突破土地管理瓶颈，助力佛山城市发展全方位提升。

　　一、完善规划管控制度，强化市级对规划的统筹，适度上移土地利用总体规划和城市总体规划的编制权和话语权。市级层面做好重点发展区域和重点改造区域的规划保障，管好“山、水、林、湖、田、草”，保障产业和生态发展底线，确保市委、市政府的战略意图可以在规划上体现，实现“一张蓝图干到底”。

　　二、完善土地利用指标分配、用地审批、土地供应到批后监管等一系列新土地资源管理模式。倒逼城市挖潜利用低效存量土地，包括优化建设用地指标分配、实施城乡建设用地增减挂钩（地券）、激励产业发展保护区内工业用地提升、推动留用地改革等。

　　三、改革土地收益分配机制，符合规划的村级工业园改造为房地产的，要反哺“工改工”“复垦复绿”。村级工业园整治提升后产生的税收中地方留成的增量，在一定期限内要以适当比例返还给村集体。探索“碳汇”等奖励制度，对复垦复绿、生态清退、综合整治提升产生良好效果的给予奖励，让更多百姓看到村级工业园发展带来的美好前景，实现从“要我提升”到“我要提升”转变。

　　一、全面开展违法建设普查。对全市各类历史遗留违法建筑进行摸底排查，对违法建设实行标图建库，建立普查数据平台及普查指引，完善村级工业园违法建设台账，全面掌握违法建筑情况。

　　二、坚决遏制新增违法建设。可借鉴深圳、厦门等地经验，充分利用我市拥有地方立法权的优势，出台违法建设快速处置办法，保持“露头就打出土就拆”的态势，并对违法搭建的个人和单位纳入征信系统，实现违法建设的“零增长”。

　　三、稳妥处置存量违法建设。在完成违法建设全面普查的基础上，遵循“补办一批、整改一批、监管一批、拆除一批、没收一批”的原则，采用分类处理办法，逐步消化存量违法建设。

　　对符合土地利用规划和城乡规划的，实施城市更新，提供城市发展品质空间；对符合产业发展的优质企业用地，通过整改、补办、工改工等手段，完善相关手续，稳定企业信心，释放违法土地和违法建设合法化的红利，彻底解决村级工业园环保、消防、安全生产隐患、低效利用等问题。

　　一、扩大土地整备范围，不但要积极储备一批国有产业用地，还要想方设法通过农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、合作开发等形式，对一些重要区域的村级工业园用地集中整理、控制起来。可借鉴狮山等镇街做法，对征地后的留用地，由政府成立专门的投资公司，统一规划、连片开发，通过共享公共配套降低综合成本，通过统一招商标准提升效益，避免农村出现新的无序开发现象，确保重大产业项目用地需求。

　　二、要完善各级产业规划体系，打造产业地标，绘制我市产业地图。各区要因地制宜，形成品牌特色，立足两个维度，即“空间维度”（产业空间范围）和“产业维度”（聚焦先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业和现代农业），建立地方产业招商项目库，指导村级工业园产业项目落地。

　　三、鼓励产业用地集聚入园。可借鉴东莞市建设7个环保专业基地的做法，推广容桂华口恒鼎工业园的成功经验，打造一批具有佛山优势传统产业特色的专业园区，建设符合环保、消防、安全生产的标准厂房、产业载体，让搬迁企业直接入园，解决传统产业普遍存在的环保、安全生产等问题，让企业安心发展，并腾出空间发展新兴产业。

　　建设人与自然和谐共生的美丽家园 ——习生态文明思想基层生动实践新观察

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