首创“城市棕线”!权威解读佛山高效集约用地的顶层设计
近日，佛山市出台了《佛山市产业发展保护区划定及城市棕线管理办法》《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018~2020年）》《佛山市人民政府关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》。
佛山土地管理如何适应经济社会发展的需要？高效利用土地要从哪些方面着手？村级工业园具体如何整治？如何统筹协调城市更新和村级工业园整治？制造业大市如何保护重要产业区？这些问题，在这三份文件中都可以找到答案。
一口气出台三份全市发展保障相关的文件，其中村级工业园整治更是作为佛府一号文件出台，佛山意欲何为？
长期以来,区、镇组团“摊小饼”式的发展模式，让佛山的发展严重依赖新增建设用地，这种粗放式的土地利用方式忽视了质的提升，导致低效开发用地呈蔓延趋势，新增建设用地空间及耕地资源不足。
在今年全市镇（街道）党（工）委书记全面从严治党调研座谈会上，市委要求市国土规划局充分发挥职能作用，针对当前我市土地开发强度大，土地增量空间不足，制约未来经济发展的现实困难，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，创新管理模式，盘活存量土地，为市委重大决策部署落地提供土地资源保障。
为此，市国土规划局局长杨小晶带队深入各区，就当前我市土地管理中面临的困境进行深入调研，并根据当前中央和省在国土资源管理工作中的政策变化，结合佛山工作实际向市委市政府提出了有针对性的工作建议。
“佛山面临的问题，也正是今后土地空间所在。”市国土资源和城乡规划局党组书记、副局长周霞表示，要从改革发展的全局考虑，紧紧围绕国家、省层面正在进行的土地制度改革，充分结合佛山实际，全面理清各项国土管理工作中市与区、统筹与放权、经济发展与土地集约等矛盾的辩证关系。
市国土资源和城乡规划局从深化土地制度创新和优化全市产业用地布局出发，在土地管理政策的制定上打好“组合拳”，引导土地管理观念及时转变，将土地利用方式转变为控制建设用地总量上限、盘活利用存量，推进生态文明建设，从而推动城市发展顺利突破土地瓶颈，实现佛山城市发展全方位提升。
村级工业园是我市工业化初期的历史产物，在改革开放初期，为我市经济发展提供了不可或缺的贡献。但由于早期乡镇规划管理的缺失、集体土地利用粗放等原因，村级工业园土地利用普遍效率低下，违法建设、安全生产、消防隐患、环境污染等问题突出。
在统筹推进佛山乡村全面振兴、实现高质量发展的要求下，向村级工业园区要创新空间、生态空间、品质空间刻不容缓。针对面临的问题，《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018~2020年）》（下称《实施方案》）计划以三年（2018~2020年）为近期时间节点，完成占计划实施面积20%的村级工业园整治提升任务。
《实施方案》计划到2020年，全市村级工业园整治提升的规划引导与建设标准体系、相关政策与配套文件体系、工作组织与管理考核机制等基本完善；位于城市重点门户地区、环境和安全问题显著的村级工业园整治提升工作全面启动，复原出一批规模达标、生态优良的高标准绿色空间，打造出一批产业高端、功能完善、运营专业的现代化产业园区，转化出一批经济效益可观、社会效益显著的高品质城市空间。
以往我市缺乏统一的村级工业园界定标准。各部门与各区对于什么是村级工业园都有不同的理解与标准，蕞终各部门与各区都形成了各不相同的村级工业园工作底图，数量、规模与分布都存在一定的差异。统一底图的缺乏导致各部门与各区的行动缺乏统筹的基础，难以形成合力。
《实施方案》对村级工业园进行了统一、清晰的界定，为后续村级工业园整治提升工作奠定基础。村级工业园是指面积在2公顷或以上的成片集体工业用地，面积在2公顷以下的集体工业用地归为零散用地。据调查，全市共有1025个村级工业园及11平方公里的零散集体工业用地，总用地规模约207平方公里。
《实施方案》明确提出，在市国土规划局前期形成的“全市村级工业园一张图”的基础上，下一阶段要补充村级工业园资产与企业普查信息，建立全市统一的村级工业园信息化管理平台，通过“一张图、一个平台、一张表单、一套机制”，对村级工业园内整治提升进行全方位的跟踪管理。
针对村级工业园整治提升标准不明确，整治目标不统一等问题，《实施方案》明确提出加强市级统筹力度，统筹各部门参与村级工业园整治提升工作，加强各部门执法和监管力度，形成合力，建立常态化的管理机制，将村级工业园整治提升纳入市城市治理行动计划范畴，督查考核相关工作成效。
《实施方案》根据土地利用总体规划、产业发展保护区及生态控制线等规划，结合建筑质量、所处区位、改造意向等因素，将全市村级工业园的用地分为拆除重建、综合整治、复垦复绿、功能转变四大类，其中，重点对拆除重建、综合整治、复垦复绿三类用地进行近期任务分配。
拆除重建类用地是指位于产业发展保护区内，保留工业用地性质的，现状整体建筑质量较差、位于城市门户地区或中心城区城市形态提升重点地区、无法达到环保、消防、安监等验收标准、无合法用地手续的村级工业园用地。
综合整治类用地是指位于产业发展保护区内，保留工业用地性质的，除拆除重建类以外的，通过局部改扩建以及环保、消防、安监整治后可满足相关验收标准的村级工业园用地。
复垦复绿类用地是指不属于产业发展保护区，位于生态控制线内或不符合土地利用总体规划，需拆除现状建（构）筑物进行复垦、复绿的村级工业园用地。
功能转变类用地是指不属于产业发展保护区，位于生态控制线外，符合土地利用总体规划，根据城乡规划将转为非工业（仓储）用途的村级工业园用地，主要包含经营性用地和公益性用地。
《实施方案》以三年（2018~2020年）为近期时间节点，选择位于城市重点门户地区、环境和安全问题显著的村级工业园列入近期项目库，要求全市完成占计划实施面积20%（约23.06平方公里）的村级工业园整治提升任务并分配下达至各区。
佛山的产业用地正处于规模减量和低效发展的困境。一方面，房地产市场需求旺盛，大量产业用地通过功能转变改造为城市居住、商业用地，产业用地面临逐渐流失的风险。另一方面，长期自下而上以村镇为主体的发展模式造成产业用地布局破碎、使用低效、存量规模巨大。
《佛山市产业发展保护区划定及城市棕线管理办法》摸清了全市约495平方公里产业用地的现状情况，按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”的原则确定了全市352处产业发展保护区并针对其管理范围划定了城市棕线进行保护。
为保障未来制造业的用地空间，逐步形成全市产业用地保护和管理的机制体制，通过进一步深化土地制度改革，将产业激励和扶持政策更加聚焦在产业保护区范围内，引导产业用地在空间上集聚，在效益上高效，在形态上现代化。
产业保护区按规模分为三类，全市352个产业发展保护区中，分别有产业园区95个、产业组团141个、产业地块116个。在识别我市重点产业发展区域后，以空间坐标的形式落实其保护范围。
目前我市的控制线主要包括城市绿线、紫线、蓝线等，形成统筹管理的一张图。为了更好地保护产业保护区，我市首次提出“城市棕线”概念，将产业用地的保护也落实至控规综合管理。市国土资源和城乡规划局副局长周霞表示，这是规划管理方面的一次创新性尝试，也是未来规划管理科学化的前提。
《佛山市产业发展保护区划定及城市棕线管理办法》进一步明确了产保区内工业用地改造的原则和方式。《办法》明确，城市棕线内不得新增开发商品住宅类经营性房地产项目，城市棕线原则上不得进行修改，一级控制线因省以上重大项目或市级以上公共配套设施建设需要方可修改，二级控制线需市级以上项目建设或完善片区公共配套设施方可修改，城市棕线的修改要纳入控规管理，实行占补平衡。
《佛山市产业发展保护区划定及城市棕线管理办法》还提出一系列用地保障和鼓励集约利用的措施。例如，城市更新土地优先保障产业发展需求；创造条件优先完善城市棕线内产业历史用地手续；鼓励根据产业项目的产业类型、生命周期、项目规模等因素，灵活选择弹性年期出让或先租后让的方式，降低企业用地成本和持有成本；土地使用权人对产业用地进行改建、扩建和利用地下空间，改造后增加容积率、建筑密度的，无须补交土地出让金等。
我市计划通过一系列的产业用地保护规划及管理政策的出台，逐步形成全市产业用地保护和管理的机制体制，全面落实创新驱动战略，建设国家制造业创新中心和珠江西岸先进装备制造业产业带龙头城市，实现向“世界科技+佛山制造+全球市场”迈进的总目标。
《佛山市人民政府关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》：
我市土地开发强度高达38.18%，超过地区土地开发强度30%的警戒线%的平均土地开发强度。同时，土地整备困难、连片改造缺乏、工改居项目占比高、工业提升项目缺乏、公益性设施贡献不足等问题，也让土地增量开发的发展模式难以为继，也不符合佛山高质量发展的要求。
现实情况要求佛山对城市更新政策和管理层面进行全面梳理和针对性突破，城市发展模式由增量开发调整为高质量的存量更新。在此背景下，《佛山市人民政府关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》应运而生。
通过加强市级统筹，建立全市统一的政策、规划、管理体系，将城市更新（“三旧”改造）的工作重点更加聚焦在村级工业园整治提升、中心城区城市形态提升以及公益性设施用地的落实和保障方面，同时进一步激发市场活力，启动并加快推进新一轮的城市更新（“三旧”改造）工作。
《实施意见》在“旧厂房、旧城镇、旧村居”的基础上，丰富了我市城市更新的内涵，城市更新根据改造模式可分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类、生态修复类、局部加建类及历史文化保护类，而《实施意见》主要关注“拆除重建类”城市更新项目。
与过往城市更新由“三旧”改造部门单打独斗的局面不同，《实施意见》搭建“城市更新专项规划+城市更新单元计划+城市更新单元规划”三级完整的城市更新规划体系，城市更新管理以城市更新单元为基本单位，实行“城市更新单元计划、城市更新单元规划、实施方案、实施监管”四个阶段的全流程管理。
《实施意见》进一步聚焦以村级工业园整治提升为主导的城市更新，通过提高村级工业园工业提升项目的兼容配套用房比例、增加容积率免交土地出让金、允许多层商品厂房分割出售、财政奖励等多种手段，鼓励产业用地改造提升，引导工业企业向产业发展保护区内集聚，提高产业用地效率。
为进一步激发市场主体参与城市更新的活力，《实施意见》明确，城市更新项目可采用多种供地方式，除属政府收购储备后再次供地的必须采用公开出让外，其他的可以协议出让的方式。其中针对“旧厂房、旧村居、旧城镇”配套出台了地价计收办法，综合考虑了城市更新的总体利益平衡，并对旧村居、旧城镇改造的全面让利，鼓励旧村居、旧城镇改造。
例如，旧村居、旧城镇改造项目采用协议出让方式供地的，认定建筑面积2.2倍以下部分免收地价；采用“挂账收储”公开的旧村居改造项目的补偿标准由各区自行制定，让各区根据各自发展水平和实际情况，灵活制定补偿标准。
《实施意见》要求，城市更新单元的划定需具有一定规模，连片开发，其中拆除重建的规模应不小于1公顷，应包含完整的规划独立占地的公益性项目用地，并明确了15%的公益性用地底线㎡的公共设施独立占地要求，在分期开发中要优先建设公益性设施，将公益性设施的控制要求落实到监管协议中。
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