制造业强市背景下佛山国土空间规划管理如何升级？
近年来，佛山市委市政府坚持制造业强市，划定工业用地保护红线，将工业用地红线作为规划底线纳入国土空间总体规划；全面攻坚村级工业园升级改造，强化工业用地供给，打造一流营商环境，推进制造业数字化智能化转型升级，彰显了“制造业强市”决心。新一轮国土空间规划的规模投放、空间布局、用地管控等，将直接关系到制造业高质量发展的空间保障能力。佛山市第十三次党代会报告提出，要全面优化国土空间规划布局。近日，市自然资源管理局和市委党校联合举办佛山市2021年自然资源管理与国土空间规划专题研讨班，探索“制造业强市”背景下的国土空间规划管理新思路、新举措，充分研讨并形成以下咨政报告内容。
在科技革命加速、新冠肺炎疫情等因素影响下，世界制造格局正在加速重构。顺德区作为广东省高质量发展体制机制改革创新实验区、南海区作为广东省城乡融合发展改革创新实验区，佛山作为全国制造业转型升级综合改革试点城市，肩负推动制造业高质量发展形成“先行示范”的重要使命。正处于制造业大市向制造业强市转变关键期，顺应制造业发展和空间布局趋势，推进产业空间格局重塑和布局优化是新一轮国土空间规划的重要课题，也将是佛山制造业强市战略的一次重要的顶层设计。
因发展历史缘故，新时代佛山制造业发展在国土空间保障方面，存在着空间受限、存量工业用地零散低效、平台载体水平不高等问题与挑战。这些是制约佛山制造业高质量发展的深层问题。
“三调”数据显示，我市建设用地1513平方公里，其中工业用地458平方公里。目前省预下达了1670平方公里建设用地作为我市2035年建设用地总规模，预计我市未来15年可新增建设用地156平方公里；因我市基础设施欠账较多，新增重大基础设施、民生项目用地需求极大，可供工业项目的新增建设用地规模捉襟见肘，不利大型战略性新兴项目落地。
我市长期自下而上以村镇为主体的发展模式造成工业用地存量规模巨大、结构破碎、低效使用，在空间上呈现“大分散、小集聚”的特点。工业用地不成“带”、工业不连“片”问题突出，难以形成联动效应和规模效应。经分析，我市现状每平方公里工业用地产出效率12.59亿元，低于深圳的41.3亿元、广州的15.2亿元和珠海的13.1亿元。
我市城市建设品质不高，长期重生产轻生活的发展模式导致历史欠账多，“半城半乡”的城市形态制约人居环境质量提升。服务短板突出，全市公共服务设施用地比例低于5%，基础教育、医疗、养老等设施缺口大。配套设施、环境质量、城市形态与新企业和人才的需求仍有差距，为企业制造配套的生产性服务与为吸引人才提供的居住与设施等短板明显，不利高尖人才、高新企业、龙头产业等高端要素向我市集中。
我市集体用地比例高，根据“三调”数据，集体建设用地为584平方公里，占全市建设用地39%；其中村级工业园163平方公里，占全市现状工业用地的36%。建设用地资源大量掌握在村集体手中，布局分散、权属复杂，极大增加了连片改造的成本和难度，不利我市迈向制造业强市。
新一轮国土空间规划为国土空间布局、政策机制的重构，对佛山“制造业强市”提供了重要机遇。佛山应以此为契机，坚持问题为导向，探索国土空间管控新机制、重塑工业用地空间格局、整合国土空间资源、优化城市发展环境，促进制造业长远发展。
针对我市空间破碎混杂的现状特征，围绕“聚沙成塔、聚零为整”的规划理念，高质量编制国土空间总体规划，科学布局生产、生活、生态空间。一是严格落实“三屏六楔、两脉两环、蓝绿成网”生态安全格局，加强蓝绿生态空间底线的规划管控和空间治理，做到“楼不压水、城不压山”。探索以耕地集中区引导农业空间集中连片，推动生态空间复垦复绿，构建高水平生态空间；二是坚持以人为本，综合人口分布、资源承载、城市容量等因素，不断补足增强我市医疗卫生、文化教育、公园绿地等基础设施，加强总体层面城市设计和重点地段、重点区域的城市设计，狠抓建筑设计及建设，构建优质生活空间格局；三是推进产业载体质量提升行动，保障工业用地量的需求，以产业集聚区推动产业用地的空间腾挪与集聚，破解产业用地碎片化困境，构建高质量生产空间。
聚焦打造面向全球的国家制造业创新中心、实现从佛山制造到佛山智造的高质量发展总目标。把产业布局放在粤港澳大湾区、广佛都市圈等国家、省重要战略布局上来，加强与深圳先行示范区、横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区的战略互动。统筹考虑产业发展基础、资源禀赋及区位条件，推动中心强核、南北两极、东西两翼联动发展格局。中心强核发挥配套完善、文化深厚优势，推动高端人才集聚、三产集聚发展；南北两极发挥产业基础扎实、资源丰富特点，聚焦打造战略高新产业、高端制造产业高地；东西两翼发挥东邻湾区、西联粤桂的区位优势，重点推动区域物流、专业市场、现代农业等商流、复合型经济。
结合我市制造业发展目标要求、产业空间基础，加强工业用地需求评估，注重产业平台谋划。科学划定工业用地保护红线，像保护永久基本农田一样保护好450平方公里工业用地红线；结合佛北战新产业园、临空经济区等产业平台建设，切实保障产业发展空间；结合产业集聚情况及用地保障能力，开展工业集聚区划定工作，制定线路图和时间表，推动工业用地向集聚区聚集，实现产业用地连片，为战略性新兴产业、大型优质项目储备用地。
我市建设用地存量大增量少，存量的腾挪集聚将成为连片工业用地重要来源，盘活存量用地也是国土空间规划的重要课题。
积极争取建设用地增量的同时，加快推进三旧改造，向旧村庄、旧城镇、破旧厂房要空间。三旧改造工作中，坚持“工改工”为主线，严控“工改商住”、防止“工改工”项目地产化，探索“工改商住”向“工改工”的补贴激励机制，确保在三旧改造过程中工业用地总量不减、布局有优化。
基于生态、农业、城镇、产业“四集中”的空间战略，发挥增量的带动杠杆作用，积极探索地券交易、区域生态补偿、三旧改造等创新政策。通过规划引导、政策激励，以增量撬动流量运转，将零散用地不断向城镇开发边界腾挪，尤其是向工业用地集聚区聚集，促进工业用地连片整备。
瞄准目标产业，精准投放建设用地增量。一是围绕中心强核高端人才集聚、三产集聚发展需要，以向低效存量用地要空间为主，适当投放增量补强，不断提高强核辐射带动能力；二是围绕南北两极创新产业、高端制造产业发展需要，引导新增建设用地向佛北战新产业园、临空经济区、产业集聚区等战略平台投放，不断拓展产业用地空间；三是围绕东西两翼在区域物流、商务会展等产业发展需要，引导新增建设用地向重大基础设施、重大商务会展平台投放新增建设用地。新一轮国土空间总体规划期间，应将不少于50%的新增规模集中投放到大型工业平台及区域发展重大产业平台内。
完善城市基础设施及产业配套，提升城市空间品质，打造高质量产业空间载体及城市服务，有利提高人才及产业链吸附能力，为产业转型升级、产业协同升级提供支撑。
开展存量地区设施体检评估，建立短板设施靶向供给机制，探索规划容积率异地转移、公益超额贡献奖励、城市更新和连片整备相结合等方式，促进设施“补短板”建设，完善城市基础设施，满足人才落户扎根对教育、医疗、文化等基础要求。
发挥佛山自然地理、人文历史优势，提升城市环境品质。一是打造“岭南水乡”。保护佛山江河水系，加强滨水空间管控，结合市万里碧道、千亩万亩公园、水轴线建设等行动，促进好山好水与城市建设有机融合；二是传承广府历史文脉。推动水利、农业、工业等文化遗存保护与利用，开展历史文化重点片区的提升活化，不断擦亮“历史文化名城”招牌；三是提升中心城区品质。加强中心城区城市设计，强化建筑风貌管理，探索建立首席设计师制度及第三方建筑风貌审查机制，持续提升城市空间性和艺术性，推进美化绿化行动，提升中心城区形象。
佛山作为制造业大市，促进生产性服务业发展，引导服务业尤其是生产性服务业集聚发展，对于提升制造业资源配置效率尤其关键。要充分发挥现有高新区、三龙湾、千灯湖、祖庙等服务业集聚平台潜力的基础上，着眼于市“2+2+4”制造业集群发展目标，规划建设相匹配的服务业集聚区和公共服务平台，以高质量的服务业空间供给支撑制造业转型升级和品质提升。
加强市委市政府对市规委会的领导指导，增强市规委会作为市级统筹、规划协调、建设把关的突出作用；坚定维护市级规划权威，加强市级规划对全市国土空间的统筹协调，严格落实工业用地保护红线、工业集聚区等规划控制要求。通过全市规划一盘棋，逐步解决资源配置权和规划权分散下沉的现状制约，确保市级规划的目标落地落实，市级统筹协调能力进一步增强。
组织建立全市统一的土地储备库，统筹土地收储整备规模、空间布局和实施时序。实行储备土地入库出库的统一管理，各区、镇政府要依市政府委托承担本辖区内土地收储整备具体工作，推动工业用地合宗连片，积极拓展产业空间。储备用地接受市级部门业务指导和监管，提高重大产业项目的用地保障能力，严控产业项目调整用途。
在现有联合招商的工作机制基础上，推进“大招商、招大商”工程，不断加强市级招商引资在产业用地上的统筹协调作用，严格产业项目准入管理，新建产业项目原则上一律进入工业集聚区，着力推进战略性新兴产业、高端制造业等产业项目集中布局。
综上，通过高水平编制2035年国土空间总体规划，促进市域空间格局优化，保障优质资源合理配置；完善城市基础设施配套，提升高端要素吸引能力；死守450平方公里工业用地红线，做好增量引导及存量活化、推动工业用地集聚连片；有力提升我市国土空间载体对制造业高质量发展的保障能力，将有力落实市委市政府坚持“制造业强市”战略部署。
（来源：佛山市2021年自然资源管理与国土空间规划专题研讨班咨政报告，有删改）
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